现阶段农民土地权益受到侵害的根源及保护对策研究：法理学视角
现阶段农民土地权益受到侵害的根源及保护对策研究：法理学视角 摘 要：现阶段农民的土地财产权益仍然面临来自多方面的侵害。从法理学的视角剖析农民土地权益受到侵害的根源，主要有：所有权法人主体模糊、土地产权权能残缺、土地征收法律条款存在重大缺陷等。并从明晰农地产权、界定征地范围、开通集体非农建设用地产权市场、拓宽土地承包经营权权能等方面提出相关政策建议。
关键词：农民；土地权益；侵害；根源 近年来，农民土地权益及其保护问题受到社会各界广泛关注，从中央到地方各级政府连续出台并实施了多项保护农民土地权益的政策、法规和措施，理论界也进行了深入的研究探讨。随着《农村土地承包法》、修订后的《农业法》以及《物权法》的颁布实施，对农民土地权益保护问题的探索取得了令人瞩目的成就。 但是，由于文本上的外在制度规则在短时期内不可能完全内化为农村社区的内部制度规则，尤其是国家公共权力未能得到有效约束，许多相关配套制度尚不完善；因此，实际上，农民的土地财产权益仍然面临来自多方面的侵害。本文从法理学的视角剖析现阶段农民土地权益受到侵害的根源，并提出相关政策建议。 一、现阶段农民土地权益受到侵害的根源：法理学视角 1.农民集体土地所有权法人主体模糊 在与土地集体所有权相关的法律制度框架中，集体土地的产权主体并没有得到明晰。中国农地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《物权法》等重要法律中都有明确的规定。但是，集体到底指的是哪一级哪个组织，法律规定中却没有予以明确的指出。1998年修订的《土地管理法》指出，集体土地所有权的主体有三种形式：乡镇农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农村集体经济组织，可以简称为“乡镇、村、组”三级。集体土地所有权法人地位的模糊和土地产权主体的多元，必然导致责、权、利的边界不清和不同土地所有权主体之间的冲突，集体土地所有权最终无法得到实现。由于法律上规定的土地所有者是一个虚幻的“农民集体”，它自然不可能具备法律人格，更不可能具体行使对土地的有效监督和管理，这样就事实上造成了司法意义上的农村集体土地所有权的虚置。 2.农民集体土地产权权能残缺 宪法规定“农民集体”享有农村土地所有权，但宪法修正案、《民法通则》、《土地管理法》等法律都对这种虚拟的所有权作了过分的限制，集体土地所有权的收益权能和处分权能在很大程度上被弱化或被取消。 而且，《物权法》在将土地承包经营权赋予物权效力的同时，对该项权利的转让、抵押、继承等处分权能目前仍有不同程度的限制。虽然立法安排的本意并不是为了限制而是为了保护大多数农民的利益，防止农地流转失去约束而可能导致的土地兼并以及农民失去生产生活基础而产生的社会问题；但是，这种本意良好的立法安排，虽然动机正当，但客观效果却是对农民土地处分权的限制和对物权完整性的损害。 3.中国现行土地征收（征用）法律条款存在重大缺陷 （1）中国立法一度混淆了土地征收和土地征用 中国立法曾有意或无意地混淆了土地征收和土地征用。在2004年《中华人民共和国宪法修正案》通过之前，立法条款基本上只涉及了土地征用而未涉及土地征收。直到2004年的《宪法修正案》里，才第一次提出“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。 （2）公共利益界定不清，征地范围过宽 土地征收的目的是为了公共利益，但是立法至今未对公共利益的范围及判断标准作明确的规定。从实践来看，“滥用”征地权现象十分普遍，征地范围既包括了国家公益性的建设项目，也包括了经营性建设项目，从国家大型重点建设项目用地到小型企业用地，凡涉及占用集体土地、农用土地转为非农建设用地的，一律动用国家征地权，一些非国家建设的工商经营性用地尤其是房地产开发用地，也得通过征地取得。 （3）补偿标准不公平 征地补偿是土地征收制度的重要组成部分，但中国《土地管理法》确定的“按照被征用土地的原用途给予补偿”这个补偿标准不公平。可以说，这个“原用途”的规定是造成征地中的价格“剪刀差”的根本原因。因为这意 味着土地被征收后的增值收益与农民无关。这种规定实际上是在地权上对农民的歧视，显然有失公平。 二、保护农民土地权益的对策及建议 1.清晰界定集体土地所有权的主体 保障农村集体土地财产关系的稳定性，就是要确定“谁”真正拥有土地，并明确界定土地所有者的权利和义务，保证所有者能充分行使有关土地的权利。集体土地所有人应符合民事主体的要求，可考虑采用股份合作社的组织形式。在现实基础上确定哪些集体成员为社员，再由社员自愿组成合作社。而在合作社尚未建立之前，只能依据现行法律，由村民委员会作为所有者的代理人行使所有权；此时，一定要确保村民对村委会的民主权利。
在确认了集体土地产权主体后，还应当在法律上明确界定所有者的权利和义务。集体土地所有者除进行土地发包以外，在国家法规政策允许的范围内，有权通过经营、出租、入股、抵押等形式实现其所有权。在两权分离、农户作为土地经营主体的体制下，集体还要加强对土地的管理和监督。更为重要的是，应当保证集体能充分行使有关土地的权利，完善农地转为非农用地制度，使这一权利得到充分保障。应严格按国家规定在所在村庄划定基本农田保护区；实行农村内部非农业建设用地有偿使用制度。 2.明确界定土地征收范围，以“社会公共利益”为目的的土地使用是征地范围界定的唯一准则 当前中国对公共利益的广义理解直接导致了征地范围扩大到所有的经济建设用地，把市场主体商业投资亦视为征地中的公共利益需要，歪曲理解了土地征收社会公共利益目的性，实际上造成了掠夺一部分人的利益来满足另一部分人的利益。借鉴其他国家（地区）的做法，中国当前对土地征收范围的界定应该采取列举式和概括式方式加以约束。 3.总结地方和基层经验，及时探索将关于集体建设用地流转的地方规定上升为国家法律，尽快开通集体非农建设用地产权市场 2003年广东省政府已经下发了《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，明确提出了农村集体土地所有权与国家土地所有权“同地，同价，同权”。2005年5月，广东省出台了《集体建设用地使用权流转管理办法》，对集体建设用地使用权的流转范围、用途限制、流转的程序和流转后的收益及法律责任等问题都作了具体规定，使农村集体建设用地直接入市拥有了合法地位。因此，无论是从保护农民的合法权益出发，还是从促进土地资源的集约、高效、合理利用和推进新农村建设的步伐出发，国家对农民集体建设用地使用权的流转给予积极的法律支持和制度支持，以构建与市场经济相适应的农村土地财产制度，已经成为当务之急。 4.进一步拓宽土地承包经营权的权能，强化权利的排他性和扩大其流通性 应在《物权法》明确农地承包经营权为用益物权的基础上，进一步拓宽农地承包经营权的权能，强化权力的排他性和扩大其流通性。具体讲，今后可以考虑通过司法解释进一步扩大农地承包经营权的下列权能： （1）农地抵押权。土地承包经营权抵押，不仅条件基本成熟，而且中国农村经济发展对此也有迫切需求。因为中国农民从事农业生产经营普遍缺乏资金，通过土地承包经营权的抵押，可以为土地投入和农业经济发展融通资金，为农民增收创造条件。 （2）农地入股权。土地承包经营权的入股指承包经营主体在承包经营期限内以土地作为股份入股经营，通过将农地承包经营权量化为股份，用于出资，实行土地股份合作，从而获得收益。 （3）农地继承权。继承人或受遗赠人有权继承农地承包经营权。当然，继承人或受遗赠人在继承农地承包经营权时也就相应地承担土地使用的义务。 （4）农地发展权。农地发展权是指农用地转为商业用地、市政用地、工业用地等非农用地的过程中，获取改变土地用途或土地利用强度所带来利益的权利。从发展农民土地权益的角度来看，中国农地发展权应直接归属于土地承包经营主体的农民个体。这实质上体现的是农地转变用途后的土地增值收益向农民倾斜分配。 参考文献： [1] 王小映.全面保护农民的土地财产权益[J].中国农村经济，2003，（10）:9-16. [2] 洪朝辉.论中国农民土地财产权利的贫困[J].当代中国研究，2004，（1）:78-84. [3] 郭立芳.土地征用范围界定探讨[G] // 研究征地问题 探索改革之路（二），鹿心社主编.北京:中国大地出版社，2003:388-396. [4] 张慧芳.土地征用问题研究——基于效率与公平框架下的解释与制度设计[M].北京:经济科学出版社，2005:331-332.
